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王文源:民办教育发展新突破与新常态

来源:未知 作者:gsmbjy.org 人气: 发布时间:2017-05-09
摘要:2015年1月7日,国务院常务会议讨论通过对《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称《民办教育促进法》)进行一揽子修改的修正案草案,草案明确提出对民办学校实行分类管理,

  2015年1月7日,国务院常务会议讨论通过对《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称《民办教育促进法》)进行一揽子修改的修正案草案,草案明确提出“对民办学校实行分类管理,允许兴办营利性民办学校”。2015年4月1日,中央深化改革领导小组第十一次会议研究了鼓励社会力量兴办教育、促进民办教育健康发展等问题。2015年8月,第十二届全国人大常委会第十六次会议初次审议了《教育法律一揽子修正案(草案)》,并在中国人大网公布《教育法律一揽子修正案(草案)》,向社会公开征求意见。这些重大信息表明,国家高度重视发展民办教育,同时明确了民办教育顶层制度设计的方向,对此,业界给予了高度关注。近期,“民办学校分类管理”和“营利性民办学校”成为民办教育界关注的两个高频词。可以预见,待该修正案经全国人大常委会审议通过后,我国民办教育的法治与政策环境将发生重大变化,长期制约民办教育发展的一些制度性政策障碍将有望被突破,民办教育发展将呈现出新常态。

  一、对民办学校实行营利性和非营利性分类管理,是一种新的制度设计,将有效推动民办教育的行业进步

  “对民办学校实行分类管理,允许兴办营利性民办学校”是发展民办教育的一个重大的理论成果;是在原有相关法规体系和实践成果的基础上,而作出的一种新的制度设计、道路选择与政策安排。

  “对民办学校实行分类管理”着眼于进一步鼓励和吸引社会力量兴办教育,进一步完善和落实对民办教育的鼓励与扶持政策,进一步完善和规范对民办学校的监督管理体系。“允许兴办营利性民办学校”是对现行《教育法》第二十五条第三款“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”的突破与修改。这是改革开放以来教育领域的一项重大突破。建国以来,我国教育走的是公办与民办并举的发展道路(其中,1960~1977年为民办教育空白期)。而无论是公办学校还是民办学校,都始终坚持非营利性的机构属性和办学模式,即非营利性一直是国家对教育的基本法律规范之一。因此可以说,允许举办营利性民办学校,是建国以来我国教育领域重大的改革和思想解放成果之一。这个突破将对我国整个教育生态产生不可小视的影响。

  如果“对民办学校实行分类管理”和“允许兴办营利性民办学校”能够在今年年底获得全国人大常委会审议通过,那么,新中国的第一所营利性民办学校将很快诞生;同时这也意味着,营利性民办学校与非营利性民办学校虽然在机构属性、管理模式、扶持政策及运行机制等方面将有所区别,但两类学校将同样具有合法地位,营利性民办学校将成为我国民办教育事业发展中的一支新生力量。营利性民办学校的出现,一方面将吸引更多的社会资金进入教育领域,激活和推动我国教育服务业的发展;另一方面,非营利性民办学校将得到来自政府和社会有关方面更加有力的政策扶持和资源支持。这将有利于一大批已经具有较高水平的民办学校在更加公平和有利的环境下,获得更大、更快的发展。此外,营利性民办学校将因其具有较高的市场化程度、更加自主、更加贴近社会需求、更加注重效率等特性,而对非营利性民办学校乃至公办学校的办学效率和办学质量产生积极的影响。营利性民办学校和非营利性民办学校两个板块之间的竞争,最终必将推动整个民办教育行业的进步。

  二、准确把握营利性民办学校边界,合理设计非营利性民办学校的产权制度

  一项改革最终能收获怎样的实践成果,改革举措能否真正带来行业发展的新常态,一项新政能否释放出最大的改革红利,既取决于改革新政本身的科学性与适应性,也取决于新政所需的配套规章与实践中的执行。因此,我们必须下大力气完善和落实对非营利性民办学校的鼓励与扶持政策,同时,更要重视建立对营利性民办学校的基本规范。可以说,如果没有营利性民办学校的正常发展,那么所谓的分类管理仍将回到2002年《民办教育促进法》中“合理回报”的尴尬,一项重要的改革最终将成为“玻璃门”、“弹簧门”或“旋转门”。为了避免出现这种情况,我们在做本次相关教育法律修订以及制定分类管理实施方案时,需要准确把握营利性民办学校的边界,同时要对非营利性民办学校的产权制度作出法律规定。我们应当形成非营利性民办学校不完全等同于捐资办学的观念和共识,也就是要在非营利性民办学校的制度框架下,确认出资人出资形成的校产的财产权,而且这种产权制度的设计只能由国家相关法律来解决,其他任何规章恐怕都没有这种权限。如果本轮教育相关法律的修订不能解决此问题,那么,接下来民办教育分类管理制度的实施仍将面临产权制度的障碍。在进行营利性和非营利性民办学校的制度政策设计时,我们应当从国情和现实情况出发,敢于突破和创新,不能简单套用其他行业的做法或搬用别国的经验。

  营利性民办学校的边界在哪里?最重要的是要关注两个方面:

  第一,教育相关法律的修正案中对于“营利性民办学校”的举办者主体有何限定,即要明确谁可以或者谁不可以举办营利性民办学校。比如:国务院法制办向社会公布的《教育法律一揽子修订草案(征求意见稿)》中是这样规定的:“以财政性经费、捐赠资金举办或者参与举办的学校或者其他教育机构不得设立为营利性组织”。《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第二条规定:“国家财政性经费,是指财政拨款、依法取得并应当上缴国库或者财政专户的财政性资金”。这里就留有两个问题:一是国有资产可否举办或参与举办营利性民办学校?二是公办学校是否可以“不利用国家财政性经费”举办或者参与举办营利性民办学校?如果可以,那么将对未来的民办教育行业产生何种影响?这需要我们在修法过程中作出认真的研判分析,新修订的相关法律应当对此作出明确的规定。笔者认为,无论从国有资产和财政性经费进入教育领域的宗旨出发,从鼓励民间资金进入教育领域、维护公平的民办教育发展环境出发,还是从近20年我国基础教育和高等教育领域公办学校参与举办民办学校的实践效果出发,都应当将国有资产、公办学校、财政性经费、捐赠资金一并限制用于举办或参与举办营利性民办学校。

  第二,要关注营利性民办学校的开放领域,也就是开办营利性民办学校有无禁区?民办学校涉及幼儿教育、义务教育、高中阶段教育、专科本科教育、研究生教育和非学历教育性质的教育培训等各级各类教育。目前,有关权威机构并未对此问题释放出明确的信号。营利性民办学校将来是全方位开放,还是有所限定或采取试点的方式逐步过渡,同样需要论证(尤其是在义务教育阶段和本科以上的高等教育阶段是否允许开办营利性民办学校)。但我相信,即使这次修改的法律条文中没有对此作出明确界定,下一步国家关于民办学校分类管理的实施方案也会对此作出明确规定。但是,如果相关法律没有对此作出明确限定,那么相关行政法规是否有权作出限定性的规定?此外,如果在高等教育领域的本科层次允许开办营利性大学,那么它的价值何在?可预期结果如何?是否有利于建设高水平大学?是否有利于维护高等教育领域的办学秩序?如何对营利性与非营利性民办高校的招生和质量保障作出有区别的、合理的政策设计?这些都将给国家教育行政部门带来新的考验。

  三、要正确判断营利性民办学校给未来民办教育行业可能带来的影响

  在讨论民办学校分类管理这一问题时,业内和社会有关方面有一些担心或疑问。比如:营利性民办学校的出现会不会损害教育的公益性,是否必然导致学费上涨、导致民办教育市场竞争秩序的混乱?营利性民办学校的教育质量有无保障?这些担心不无道理,但我们也需要从制度和实践多个层面对这些问题作出客观分析。

  如前所述,“对民办学校实行分类管理,允许兴办营利性民办学校”这一制度安排,是我国民办教育历经30多年的实践探索、多次改革调整,结合历史经验、现实国情和未来发展需要,而作出的又一次政策选择。

  1. 营利性民办学校的出现会不会损害教育的公益性?

  教育的公益性是指教育能够为受教育者本人及其家庭之外的国家、社会和其他社会成员带来经济的和非经济的收益。由此看,营利性与公益性显然不是对立的。无论是营利性民办学校还是非营利性民办学校,从理论层面看,其机构属性都不会改变它作为教育机构的公益性这一基本属性;从实践层面看,其机构属性只能决定该机构本身在制度层面上公益性程度的高低,但不能决定该机构公益性的效果和影响的大小。一所学校制度层面的公益性是内在的,但其公益性发挥的程度和实际效果,则取决于学校的综合质量。

  同样,学校的营利性或非营利性的机构属性,与学校的教育质量高低也没有必然的联系。非营利性民办学校未必就是高质量的学校,营利性民办学校也未必就是低质量的学校。从现实情况看,营利性民办学校要想获得生存、发展和营利的空间,就必须在教育质量上比非营利性民办学校更胜一筹,同时还要在获得同等质量的前提下实现更好的成本控制,即提高效率与效益。

  2. 允许开办营利性民办学校是否会导致学费上涨?

  另外一个问题是,允许开办营利性民办学校是否会导致学费上涨?这个问题也不能一概而论。从一般的道理上看,一个领域市场化程度越高、竞争越充分,其产品价格就越合理、理性。首先,我们目前实行的对从事学历教育的民办学校的定价政策是有待完善的,各地差异也比较大,总体上看,民办学校学费价格的政府干预程度还较高,民办学校学费定价机制的市场化程度还不够。将来实行分类管理后,营利性民办学校的学费价格应该主要由市场来决定,即市场的杠杆作用将是第一位的。非营利性民办学校可能将保持较高程度的政府干预,但同样会加大市场的调节作用。显然,在同一教育内容和同一教育质量层次上,假设成本大体相当,那么,非营利性民办学校将比营利性民办学校拥有更大的价格竞争优势。但是,这要寄希望于非营利性民办学校克服其普遍存在的低效率的劣势。因为,受教育者及其家长在选择学校的时候,是用脚投票的,他们最关注的不是学校的营利性或非营利性,而是学校的质量、特色、服务、性价比和社会认可度。所以,营利性民办学校的定价权必须交给学校,非营利性民办学校的定价也应当主要由学校自主决定。如果我们简单地采用政府行政干预的手段,过分锁住非营利性民办学校的定价权,那么一方面会影响优质优价等市场规则效应的发挥,阻碍高水平学校的发展,使“良币”难以用市场机制驱逐“劣币”;另一方面,在当前民办学校主要依靠学费获得发展资金的背景下,也会使有良好发展基础和潜力的民办学校,难以通过市场获得更多的经济来源。当营利性民办学校出现后,随着学费定价权的逐步开放,短时间内必然会出现校际间以及区域间民办学校的学费有涨有跌,甚至涨比跌多的现象。可以预见的是,一小部分优质的民办学校可能会领涨学费,这应当属于正常现象,但不可能无限度地、无序地涨。因为现在民办教育在总体上已经消除了垄断,也不存在严重的供不应求的情况,相信市场这只无形的手可以发挥很好的调节作用。

  3.如何建立对营利性民办学校的管理和监督体系?

  摆在我们面前的另一项重要任务是,营利性民办学校不同于一般的公司企业,它在遵循市场规则运行的同时,还必须尊重教育规律。无论何种原因,一所学校的关门倒闭所带来的负面影响和处理相关问题的复杂性,都远远大于一家公司企业的倒闭。因此,随着营利性民办学校的出现,如何建立对营利性民办学校的管理和监督体系,是摆在各级政府面前的一项新任务。对营利性民办学校准入和退出机制的管理,以及对其进行监督管理的内容和程序,都要有别于对公办学校和非营利性民办学校进行管理的既有模式。对于营利性民办学校的监督管理,政府部门能做也是应该做的是制定标准和规则,有关社会组织和专业机构能做也是应该做的是维护与监督市场秩序。同时,我们应积极支持建立兼具公益性、专业性、权威性和非政府性的民办学校公共信息服务平台,维护民办教育行业的良好秩序。

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